本文目录一览：
- 1、深圳土地资源严重不足怎么办？
- 2、先行先试！深圳或施“土地腾挪术”解决土地紧缺难题
- 3、如何解决大城市用地指标困境？
- 4、深圳再提“强区放权” 破解土地和住房供需失衡难题
- 5、重要时刻获政策大礼包 深圳土地短缺或将有解
深圳土地资源严重不足怎么办？
深圳土地资源严重不足，我们可以去对外开发的，也许深圳的发展太快了，所以才会引起土地资源严重不足的，这也是很好的现象。
先行先试！深圳或施“土地腾挪术”解决土地紧缺难题
10月13日，在深圳经济特区成立40周年之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称为《方案》）中正式提出，支持深圳在土地管理制度上深化探索，并提出了7项探索方向。
这7项内容总结起来涉及两大焦点：一是深圳如何腾挪土地空间，解决土地资源稀缺的问题；二是在土地市场交易制度的开放方面，深圳或将迎来新突破。
业内人士看来，本次《方案》更多地是为深圳坚定改革提供“强心针”，鼓励深圳“大胆试，大胆干”。
腾挪土地空间
将有限的土地用于住房建设，还是产业发展？这对于深圳政府来说是一个“手心手背都是肉”的艰难选择题。
对于深圳来说，直线上涨的房价一直是一个亟待解决的痛点。
根据中国房价行情网站的二手房价格数据，深圳6月份二手房均价达到74929元，相比去年底大涨14.37%，位居全国涨幅榜次席。
随着房价大涨，深圳与另外三个一线城市的房价差距进一步拉大——深圳6月份二手房均价比北京高20%，比上海贵36%，是广州的2.09倍。而在去年底，深圳的房价还只比北京高4%左右，比上海高20%，是广州的1.83倍。
造成房价大涨最主要的原因是土地的长期供不应求。今年4月，深圳住建局印发《住房发展2020年度实施计划》中提到，深圳居住用地占建设用地的22.6%，低于国家相关标准中25%-40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
一方面是住宅用地捉襟见肘，但另一方面，为了保障制造业优势，产业用地也不能少。
中国城市经济专家委员会副主任宋丁12日接受时代财经记者采访时提到，从国际经验来看，国际大都市如纽约、伦敦、巴黎等都是10%以内的工业用地，北京和上海也不到20%，但深圳设立了一条30%的“工业红线”。
这一条始于《城市建设与土地利用十三五规划（2016-2020）》的“工业用地红线”明确规定，至2020年深圳工业用地占建设用地比重不宜低于30%，即不低于270平方公里。
在红线之下，深圳工业用地与住宅等其他用地之间如何平衡，是众多专家重点关注的问题。
对于此次《方案》中提到的“二三产业混合用地”，深职院房地产研究所所长邓志旺博士13日接受时代财经采访时表示，这是一种提高土地利用效率的做法，在香港就有很多类似的案例。
但在现实中，各地仍然采取较为严格的土地用途管制，土地的出让、使用都要按照其用途分类来进行。北京金诉律师事务所主任、房产律师王玉臣在13日向时代财经表示，以往土地用途的分类比较单一，一宗土地或为工业用地，或为商业服务业用地，兼容几种用途的混合型用地缺乏制度层面的统一规范，地方对此尝试也都比较谨慎。
但就深圳而言，因为近年来的产业转型，过去大量的工业用地需求逐渐转变为商业办公等第三产业服务型用地需求。
中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民在13日向时代财经表示，缺少用地是深圳长期面临的现实问题，目前尚没有很好的解决方案。他认为，有限的建设用地将主要倾向于上市公司、大中型企业如世界和中国500强企业项目，以及“卡脖子”技术类型的大型产业投资项目。
王玉臣认为，要落实《方案》中推进二三产业混合用地的要求，可能采取的方式除了在土地供给方面减少单一工业用地的出让，以及提高二三产业混合用地的占比之外，在存量土地方面，也可以放宽规划用途变更的审查，在符合国土空间规划的总体要求下，推进二三产业用地的转化。例如之前进行的工业区升级改造，将现有存量工业用地改造新型产业用地（即M0，允许在统一规划的基础上配置一定比例的配套商业办公用地、住宅用地和公共服务设施用地）。
“在30%的工业用地中，假使商业用地占5%，那就可腾挪出5%的空间用于其他用途。这不仅为深圳的工改项目提供了一条出路，或许还是为下一步提供更多的住宅用地埋下的一个伏笔。”邓志旺说。
而宋丁的想法则更具突破性，在他看来，这次提到“盘活工业用地”的想象空间很大。“如果能每年减少1%工业用地，10年就可腾挪出10%的工业用地（近90平方公里），用于教育、医疗、研发、住宅等用途，将会对深圳未来的经济带来深远的影响。”宋丁说。
此外，文件中还提到要在农用地转为建设用地上给深圳政府“放权”。周军民表示，该项政策主要是用于解决村集体早期实际已经开发成工业厂房和城中村的农用地这个历史遗留问题。深圳成片的农用地集中在大鹏、坪山、光明等区域，但实际上数量及占比都很少，仍然要保护保留。
土地市场交易制度先试先行
值得注意的是，此次文件另一大方向是完善土地交易市场建设。《方案》中提及，要完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系；试点实行土地二级市场预告登记转让制度。
土地二级市场是指土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场，即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。
邓志旺表示，“开发土地二级交易市场，在一定程度上可以更好地配合此前提及的二三产业混合用地”。
目前深圳的建设用地并不多，更多是从存量用地上挖掘。邓志旺指出，之前不少企业急于拿地，但后续发现自己其实没有能力开发，尤其是更加复杂的工商混改。因此就需要一个公开透明的交易市场，让缺少能力者将手中的地重新投放市场，提高存量土地的利用效率。
在土地二级市场政策上，目前还缺少较为典型的案例，但深圳在土地交易上已经建立起了一个由市规划国土委牵头搭建的“产业用房供需服务平台（简称用房平台）”。
“但是由于相关配套的改革措施政策（如税费问题如何解决等）尚未出台，因此用房平台整体利用率并没有达到最优的状态。”邓志旺说。
为此，《方案》为深圳接下来在政策突破留下了余地。《方案》第二十六条提及，本方案提出的各项改革政策举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，可以经全国人大常委会或国务院授权后实施。
这也让人产生联想，深圳会否在土地上市流通上走出更大胆的步子？
以小产权房为例，此前已有不少媒体曝光过深圳小产权房的“灰色”交易链。王玉臣透露，这些都是行走在灰色地带的隐形交易，其带来的结果将是合同无效的风险。
即便购房者需要承担非常大的风险，但中金前首席经济学家梁红曾撰文指出，现在大城市相当的住房是靠小产权房补充的，而深圳是最多的。
这是由于深圳合法流通的住房价格居高不下，因此不少人无奈选择了小产权房。
但这也同时形成了一个小产权房“非法抢占”有效住房的恶性循环。贝壳研究院首席市场分析师许小乐曾表示，深圳的土地供应不足，除了地理条件限制之外，有大量的小产权房、农民房、城中村、厂房宿舍不具备上市流通的条件，无法形成有效住房供应。
此外，王玉臣还指出，深圳市的小产权房与其他地方的小产权房存在很大不同。
“其他地方的小产权房的土地所有权是归村集体所有的，但深圳特殊之处在于，截至2005年后，经过城市化进程，深圳市辖区内的集体土地早已全部转化为国有土地。虽然仍保留了大量城中村落的称谓，但从土地所有制上而言，深圳是不存在农村的，深圳的城中村呈现出一种乡村超速过渡到城市后的特殊样态。”王玉臣说。
值得一提的是，国家并不允许小产权房进行上市流通。今年5月20日，自然资源部还明令强调不得给小产权房办证。
因此深圳下一步如何利用好《方案》中第二十六条中提及的“做好与相关法律法规立改废释的衔接”，先行先试，创新性突破小产权房的问题，十分值得关注。
王玉臣指出，小产权房要真正上市流通，“还有很长的路要走，需要更长一段时间的实践和理论储备。”
如何解决大城市用地指标困境？
日前，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，自然资源部支持广东和深圳，从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动自然资源领域治理体系和治理能力现代化。
在建设用地方面，自然资源部发出的意见提出要支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策，探索海域立体分层设权。
深圳作为中国设立的第一个经济特区，城市发展较早较快，但同样也面临着建设用地紧缺的矛盾。公开数据显示，目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里，（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。另据2019年12月，深圳市规划和自然资源局、市统计局联合发布的数据显示，深圳耕地的面积达3618公顷（5.43万亩）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。
《经济日报》指出，根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%~40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
由此，对于土地资源稀缺的深圳而言， 探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制等措施可有效化解深圳建设用地“短缺”的矛盾。
贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出，长期以来，我国面临区域发展不均衡，东部较发达地区耕地、建设用地指标紧缺，相对而言中西部地区土地相对充足，但土地利用率较低、土地价值难以实现，这些不均衡制约国家整体发展。《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》是中央对于土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，深圳发展的比较早，可建设用地已接近“天花板”，但是城市要发展，就只能通过省域内的建设用地交易机制来实现。比如河源、惠州这些地方的建设用地指标比较多，深圳可以购买这些建设用地指标，而河源等城市也可以享受到深圳城市化进程带来的红利。
苏州大学法学院教授、副院长程雪阳也指出，此次意见明确“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制”，深圳这类城市要发展，但又不能触碰耕地红线、生态红线，就可以全国一盘棋，深圳可以向宁夏、甘肃这样有大量的耕地的地方实行跨区域交易。
对于推出“补充耕地指标跨区域交易机制”的原因，中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华表示，推出“补充耕地指标跨区域交易机制”主要是破解超大城市建设用地指标紧缺的困境，顺应人口向大城市流动的需要。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡。推出“建立省域内的建设用地交易机制”以及“补充耕地指标跨区域交易机制”可以在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地价格。
“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，未来通过跨区域土地交易获得土地增量，有利于改善建设土地不足对于城市建设和经济发展的制约，并改善房地产市场土地、住宅供不应求的矛盾。”许小乐说道。
邹琳华提到，按规定占用多少耕地就要补充多少耕地，保证耕地总量不减少。“问题是像深圳这样的城市，占用了耕地没有地方可以补充。或者在全省范围内，也没法等量补充。这时，如果中西部省份有条件可以代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”
深圳再提“强区放权” 破解土地和住房供需失衡难题
深圳——改革开放四十年的热土，土地短缺却是一个难解的问题。尤其是居住用地的供应极少，导致深圳房价近年来居高不下。
2020年6月开始，深圳市政府将进一步对土地供应进行“强区放权”，除规定的7种土地之外，其余土地的供应都下放给区政府审批，深圳在规划国土机制改革上又进一步，也是深圳行政管理放权之路的深化。
随着土地供应权力进一步下放到各区，在深圳房价上涨之际，土地供应有望加大，也势必对深圳楼市产生深远影响，未来楼市供需矛盾或将得到一定缓解。
土地供应权逐步下放
继去年3月深圳棚改“强区放权”实施后，深圳将再对土地供应“强区放权”。
最新一期深圳《市政府公报》近日发布《市政府关于规划和自然资源行政职权调整的决定》（以下简称《决定》），从6月1日起，除7种情形外，其余土地供应方案都将下放至区政府（含新区管理机构，下同）负责审批，市规划和自然资源部门每半年将各区政府审批情况汇总后报市政府。
上述7种情形包括，部分居住用地、作价出资用地、市投市建项目用地等。
而下放的土地供应权则包括之前的城市更新、棚户区改造方式出让的居住用地，新增了农用地转用实施方案审批权（除国家和省级单独选址建设项目的农用地和未利用地转用），临时用地和临时建筑的审批权、探矿权人与采矿权人之间勘查作业区范围和矿区范围争议的裁决等职权，都将下放到区政府行使。
同时，对于区政府批后监管的职权方面，明确新增了建设用地开工竣工管理事项。
这也是继去年3月深圳对棚户区改造职权进行调整后，时隔一年再度“强区放权”，而深圳有关土地供应的放权之路，要从五年前说起。
2015年8月，原深圳市市长许勤签发深圳市政府第279号令——《关于在罗湖开展城市更新改革试点的决定》，拉开了全市“强区放权”的大幕。
这个试点主要内容是城市更新领域“放权”，将涉及城市更新工作的事权进行梳理后，除因法律规定等原因确实无法下放的审批事项外，通过授权或委托的方式下放至区行使，无法下放的审批事项则利用绿色通道加快审批。
同时，市土地管理部门将涉及城市更新的各基础数据信息向区里开放。
2016年12月7日，《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》发布，旨在进一步推进城市更新领域“强区放权”。至此，缘起于罗湖区的城市更新机制改革在深圳市其他区域得到推广。
城市更新的审批权下放后，大大加快了这个领域工作的进展。深圳合一城市更新研究机构数据显示，截至2020年5月17日，已列入城市更新计划项目873个，已通过城市更新专规批复项目501个，按数量规划通过率57.39%，按规模规划通过率55.9%，实施主体确认公示项目401个，按数量计划实施率45.93%，按规模计划实施率33.12%。
2018年，深圳开始对棚户区改造的相关职权进行调整，思路同样是强区放权。而这次，又将农用地等职权下放了。
从城市更新，到棚改、农用地转用，深圳一步步扩大强区放权的范围和力度，深圳正成为国家简政放权行政体系改革的一个观察样本。
化解楼市困局？
深圳的土地供应简政放权，既有现代政府管理和治理制度改革的积极意义，也有加大土地供应的意图。
疫情趋缓后，深圳楼市先后爆出新房天价“喝茶费”，二手房挂牌价虚高、房抵经营贷流入楼市等一系列市场乱象，与全国市场的冷清相比，深圳楼市经历了一波热炒。
虽然政府用一系列短期政策，如暂停违规开发商网签、强制高价二手房源下架、惩治违规中介等，止住了市场炒作的趋势，但深圳楼市最根本的问题，供需不平衡仍未解决。
深圳公开出让的居住性土地仍然备受追捧，开发商不惜高价拿地。就在5月15日，深圳龙光地产豪掷115.97亿元拿下前海一居住用地，预估可售楼面价为8.74万/平方米，将泰禾2015年摘得的宝安区尖岗山地块（7.99万/平方米）挤下，成为深圳最新、也是近几年全国罕见的高价地。
因此，深圳增加土地供应颇为必要。对此，易居研究院智库中心总监严跃进表示，要从供需关系来看待这个文件的出台。深圳楼市动辄上涨，本质还是潜在的市场需求很强，包括自住、投资需求都很大，而深圳本身的土地和房源比较紧缺，二者失衡就会出现诸多问题。
深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁则认为，此时深圳这一放权政策出台，是市场大势决定的。深圳长期以来房地产供需结构失衡，公共产品、住房等都很缺失，利用这一政策加大土地供应，可以缓解过去教育、医疗、住房等方面的土地需求，放开土地出让权，有利于搞活土地市场，促进房地产较快较稳发展。
4月底，深圳市住建局局长张学凡公开表示，将加大供应，从供给侧方面应对深圳楼市面临的问题。
深圳市政府2018年提出，至2035年供应170万套住房，并明确其中商品房占四成，公共住房占六成。
5月8日，深圳市规划和国土资源局发布文件，2020年全市计划供应建设用地1200公顷，其中计划供应居住用地293.2公顷，约占2035年计划总量的25%，其新增供应则达到129.2公顷，同比去年增加了一倍。
这份文件还确定了11种住房用地供应渠道，在原有的新供应建设用地、城市更新、棚户区改造、土地整备项目建设外，新增原农村集体未完善征（转）地补偿手续空地、历史遗留未完善出让手续用地等7种供应渠道。
业内人士认为，这些新增的住房供应渠道，也与本次的土地供应放权可以对应，都是简化审批、加快供应的举措。
在加大供应的同时，政府平抑房价的意图也很明显。在今年新出让的居住用地中，普遍限制了未来销售价格。3月3日，深圳居住用地年内首拍，出让3宗可出售的人才住房用地。其中，宝安尖岗山地块由深圳人才安居集团以最高限价21.17亿元价格竞得。3月中旬，另有三宗居住用地出让，均限定了销售均价和最高售价。最新的前海高价地也是如此，限价10.7万元／平方米。
重要时刻获政策大礼包 深圳土地短缺或将有解
在深圳经济特区建立40周年和《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布一周年之际，粤港澳大湾区和深圳收到了自然资源部政策“大礼包”。
近日，国家自然资源部发出《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》（下称《意见》），在国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、不动产登记、土地“只征不转”等9个方面提出意见，支持广东进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率。
其中，在建设用地方面，《意见》支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；创新耕地“占补平衡”制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策。
值得关注的是，为充分发挥深圳“双区”叠加优势，《意见》支持深圳深化自然资源领域改革探索。除了支持广东和大湾区改革探索事项全部适用深圳外，《意见》还支持深圳取得相关法律授权，在国土空间规划编制完成后，可探索按规划期实施总量管控模式；将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准；探索高度城市化地区公园绿地内的建设用地不纳入城乡建设用地规模的管理新机制；探索通过出让合同约定土地闲置费的收取标准，以及违约条件下收回建设用地使用权的可操作方法；探索国有土地使用权到期后续期的操作路径；探索高度城市化地区耕地和永久基本农田分类保护利用新模式。
这些政策对于“缺地”的深圳而言，尤为重要，特别是“占补平衡”政策，目前深圳已向广东省提出了相应政策申请，为深圳增加住房建设供地迎来了发展想象空间。
“《意见》专门针对深圳列出了几条与扩大土地自主管理权限、增加建设用地相关的探索事项。其中，深圳获得的‘探索国有土地使用权到期后续期的操作路径’‘研究探索处理历史遗留违法用地问题的办法’‘探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制’尤其引人关注。”哈尔滨工业大学（深圳）马克思主义学院院长、新时代城市有机体理论研究者杨志表示，这实际上是在土地管理上给深圳“扩权”，让深圳拥有更多用地自主权，为解决土地紧缺难题创造了条件。
随着经济社会发展，深圳土地紧缺的问题日益突出。目前，深圳全市面积仅有1997.47平方公里（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。根据深圳市政府2005年11月份实施的基本生态控制线管理规定，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。
统计显示，近4年来，深圳实际供应居住用地766.6公顷，仅占实际供应建设用地的14.2%。根据深圳市住房和建设局今年4月份发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，低于国家相关标准中25%至40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
一边是城市建设和产业发展迫切需要，一边是开发用地存量窘迫，基本生态控制线也不容丝毫违反。城市高速发展和土地紧缺、“难以为继”的矛盾，成为不断拉高深圳房价的重要推手之一。
“此次《意见》扩大了深圳土地自主管理权限，为深圳在更大的范畴内获得土地统筹空间、提高土地利用效率提供了可能，有助于深圳增加住房建设供地。特别是‘占补平衡’为深圳增加住房建设供地提供了很大想象空间，也为其他城市土地管理提供‘深圳经验’。”杨志认为，从长远看，稳定房价的最有效方法，就是增加居住用地供应量。《意见》的出台，对深圳而言是重大利好。